盲目扩大燃料乙醇生产将加剧粮食过剩矛盾

　　为消化玉米等过剩粮食库存，扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产规模已经成为了当前的热点话题。然而，盲目扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产规模，会进一步加剧当前的产销矛盾，不利于国内成品油市场平稳健康发展，而且扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产也不符合国家保障粮食安全的政策要求。要使燃料乙醇行业健康发展，应加快市场化改革步伐，统筹化石能源与生物质能源的发展定位和规划，明确燃料乙醇技术路线，加大政策扶植力度，加强油品市场监管，促进行业持续稳定发展。

　　2008－2015年，为保障农民增产增收，国家实施玉米临储收购政策，国内玉米产量稳步提升，库存高企，加之进口玉米冲击加大，全国玉米市场供应持续呈过剩态势。据有关研究单位估计，2016年国内玉米总产量约为2.225亿吨，需求总量约为1.791亿吨，过剩0.434亿吨，玉米库存维持在2亿吨以上的高位。

　　2016年，中央一号文件要求推进农业供给侧结构性改革，《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》提出，到2020年将调减玉米种植面积5000万亩以上。在需求侧，国家提出扩大粮食深加工，提高农民收入的政策指导方向。

　　有业内人士呼吁，扩大国内燃料乙醇生产，解决粮食过剩。笔者通过分析认为，目前燃料乙醇行业产销矛盾尚需要解决，盲目扩大燃料乙醇生产将加剧这一矛盾，同时扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产不符合国家政策要求。

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　　国内燃料乙醇行业产销矛盾突出

　　当前，中国经济发展调速换档，油气行业深化市场化改革，石油需求增长放缓，成品油供大于求，产销矛盾较为突出。如果盲目扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产规模，会进一步加剧产销矛盾，不利于国内成品油市场平稳健康发展。

　　1.1 车用乙醇汽油在国内部分区域封闭使用，尚未在全国普遍推广

　　自2000年起，国内就已开始研究和推广燃料乙醇，采用10%的燃料乙醇与90%的汽油组分油调和成为乙醇汽油作为汽车燃料。乙醇汽油在黑龙江、吉林、辽宁、河南、安徽和广西这6省（区）全封闭销售，在江苏、山东、湖北、河北和内蒙古这5省（区）的30个市半封闭销售，燃料乙醇年消耗量约为210万吨。另外广东省政府计划在湛江地区封闭使用乙醇汽油。

　　由于乙醇汽油封闭销售区域数量和位置缺乏全国统一规划，全国还有很多省区没有开展燃料乙醇销售业务，不仅给消费者带来不便，影响其购买乙醇汽油的积极性，而且加大了油品销售企业物流运输组织难度，增加了全社会运行成本。

　　1.2 燃料乙醇企业扩产能积极性增加，但消费者对乙醇汽油不认可

　　目前，燃料乙醇由取得国家燃料乙醇定点生产资格的企业定点生产，具备生产资质并投产燃料乙醇的企业有黑龙江肇东中粮生化、吉林燃料乙醇等7家企业，合计产能超过200万吨/年。其中，山东龙力以纤维素作为原料，中兴能源（内蒙古）和广西中粮生物质能源分别以甜高粱和木薯为原料，其他4家企业均以粮食为原料生产燃料乙醇。以粮食为原料的燃料乙醇产能占国内燃料乙醇产能的75%，约为160万吨。另有湖北天冠、浙江舟山等7家企业已通过国家环境影响评价，合计产能接近100万吨/年。2014年年初，国家下放了燃料乙醇生产审批权，企业扩产能的积极性高涨。

　　2016年以前，受临储制度影响，玉米价格居高不下，燃料乙醇生产企业成本压力巨大，计入国家财政补贴后仍处于亏损边缘，生产积极性不高。2016年，国家取消玉米临储政策，玉米市场价格大幅下降40%，尽管同期国家也取消了对燃料乙醇的财政补贴，但燃料乙醇生产企业生产成本仍大幅降低，企业生产积极性大增。

　　然而，国内消费者一直不认可乙醇汽油。从燃料热值看，汽油热值为10100大卡左右，燃料乙醇热值仅为6500大卡左右，只有汽油的60%。与普通汽油相比，行驶同样里程，乙醇汽油的油耗大、成本高，消费者购买乙醇汽油的积极性低。由于乙醇汽油分区域封闭或半封闭销售，消费者往往先在普通汽油区域加注普通汽油，从而抑制了乙醇汽油需求增长。在部分封闭区域，由于市场监管不到位等原因，出现国有加油站销售乙醇汽油，私营加油站销售普通汽油的现象，也导致了乙醇汽油需求流失，个别地区乙醇汽油封闭销售已经名存实亡。估计2016年国内乙醇汽油消费量增速只有6%，较普通汽油消费量增速低5个百分点以上。乙醇汽油需求下降，加剧了燃料乙醇生产企业与油品销售企业之间的矛盾。

　　1.3 国内燃料乙醇出厂价由政府指定，导致销售环节亏损

　　燃料乙醇出厂价格采取与汽油供军队出厂价挂钩的定价模式，即燃料乙醇价格＝汽油出厂价×0.9111。2016年，在玉米价格大幅下跌，乙醇生产企业生产成本大幅降低的同时，汽油消费税提高至1.52元/升，燃料乙醇挂靠油种由90号汽油调整至93号汽油，汽油由国Ⅲ升级至国V，价格提高460元/吨。燃料乙醇出厂价随着外部环境变化而增加，企业生产积极性大增。然而油品销售企业乙醇汽油批发亏损严重，部分生产企业还有外购无水酒精顶替燃料乙醇等违规现象，产销双方矛盾扩大。

　　1.4 进口燃料乙醇快速增加，冲击国内市场

　　从2015年开始，国内外燃料乙醇价差逐步拉大，2016年底进口燃料乙醇到岸完税价比国内无水乙醇出厂价低600元/吨以上。巨大价差导致燃料乙醇进口量快速增长，据海关统计，2010－2013年，中国每年进口燃料乙醇不足1万吨，2014年上升到2.1万吨，2015年暴涨到38.1万吨，2016年1－11月，进口量达到创记录的59.8万吨，同比增长150%。

　　据报道，2017年燃料乙醇进口关税将从2016年暂定的5%恢复至30%，目的就是为了降低进口燃料乙醇对国内市场的冲击。提高关税这件事也从侧面反映出，国内燃料乙醇价格远高于国际市场，国内生产企业政策性盈利空间很大，这不利于国内燃料乙醇行业健康发展。

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　　扩大粮食燃料乙醇生产不符合国家政策

　　2.1 玉米高库存只是阶段性矛盾，保障粮食安全是国家一号战略

　　当前玉米的高库存是由前几年的高收储价格造成的，将玉米价格交由市场来定价，将是减少玉米供给、促进消费、降低库存的最有效措施。按照2016年和2017年中央一号文件，决定推进农业供给侧结构性改革，要求继续调减非优势区玉米种植，改种其他经济作物来化解玉米过剩矛盾。因此，当前玉米高库存只是阶段性矛盾，从长期看，保障粮食安全仍是国家一号战略。所以，以粮食为原料的燃料乙醇生产仍应定位于消化人畜不能食用的陈化粮加工，不适于大规模扩大产能建设，造成燃料生产与人争粮的不利局面。

　　2.2 国家财税政策向非粮燃料乙醇方向倾斜

　　前些年，为了解决陈化粮问题，国家给予燃料乙醇生产企业高额补贴。2009年补贴标准为2055元/吨，2010年为1659元/吨。近年来，在中央强调粮食安全的背景下，政策开始全面限制玉米乙醇的大规模推广，而向非粮燃料乙醇倾斜。2012年初财政部发布通知，2012年度生物燃料乙醇财政补助标准如下：以粮食为原料的燃料乙醇，补助标准为500元/吨；以木薯等非粮作物为原料的燃料乙醇，补助标准为750元/吨。2013年以粮食为原料的燃料乙醇，补助标准降为300元/吨，2014年为200元/吨、2015年为100元/吨，2016年以后不再补贴。可见，继续扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产不符合国家政策要求。

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　　对燃料乙醇行业发展的几点建议

　　3.1 燃料乙醇行业发展应遵循市场化原则

　　近几年，国家加快成品油行业市场化改革进程，在零售批发市场准入放松、市场价格管控逐步放开、赋予地方炼油企业原油进口权与使用权、引入多元化的竞争主体等方面已经取得了阶段性进展，特别是在批发销售环节，价格已经完全市场化。但目前燃料乙醇行业市场化程度较低，行业准入、采购价格等方面都具有较强的计划经济背景和政府指定性，产销矛盾十分突出。

　　燃料乙醇行业也应走市场化发展之路，放开入围生产企业限制，不再由政府指定生产企业，只要是符合国家燃料乙醇生产资质的企业，均可参与燃料乙醇生产、销售。同时，由于国内乙醇价格已经完成市场化，也应放开燃料乙醇的价格管制，由燃料乙醇供需双方本着平等合作、互惠互利的原则，自行确定价格。

　　3.2 统筹化石能源与生物质能源的发展定位和规划

　　近几年，国内新增炼厂陆续投产，地炼企业进口原油“两权”放开，调和油、走私油冲击市场，汽柴油市场供过于求，需要扩大出口以化解产能过剩压力。2016年，估计全年出口汽油969万吨，比上年增长64%。由于燃料乙醇对汽油消费具有替代性，如果盲目扩大燃料乙醇产能建设，新增的燃料乙醇供应将顶替相应数量的国内汽油，进一步加剧国内炼油产能过剩局面。因此，以加剧炼油行业产能过剩解决粮食产量的相对过剩得不偿失，需要从国家战略层面统筹考虑化石能源和生物质能源的发展定位以及产能规划。

　　3.3 明确燃料乙醇技术路线，加大政策扶持力度，促进行业健康发展

　　根据中国国情，燃料乙醇行业应加大对以纤维素为原料的燃料乙醇生产技术的科研资金投入，提高收率，降低生产成本，加快非粮燃料乙醇的发展。

　　从美国燃料乙醇推广经验看，美国政府采取对乙醇加油泵、加油站等基础设施进行补贴，对加油站销售15%含量的燃料乙醇提供退税等措施，有力促进了美国燃料乙醇行业的发展。国内可借鉴美国的推广经验，一方面对乙醇汽油销售企业的仓储和加油等基础设施进行补贴，同时利用税收手段鼓励消费者使用乙醇汽油，可考虑采用部分减免乙醇汽油消费税或定向补贴等方式。

　　3.4 加强油品市场监管，提供公平竞争环境

　　良好的市场竞争环境是推广乙醇汽油的重要保障措施之一。目前，国内成品油市场仍然存在着各种违规现象：有的地炼企业采取各种手段规避消费税，乙醇汽油封闭区域部分民营加油站销售普通汽油，个别燃料乙醇生产企业外购无水酒精顶替燃料乙醇等。这些违规行为导致乙醇汽油市场份额下降，而燃料乙醇增产又会加剧成品油供应过剩。政府相关部门应加强对成品油及乙醇汽油销售市场的整顿清理，加大对违法违规行为的打击力度，创造公平竞争的市场环境。